РАЗВИТИЕ СОБЫТИЙ НА САХАЛИНЕ
Июль 2005

С 26 по 30 мая 2006 года в Южно-Сахалинске прошел семинар «Защита прав коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области в условиях реализации промышленного использования территорий традиционного проживания и хозяйственной деятельности». Правовой семинар для коренных народов Сахалина был приурочен к знаменательному событию – запуску «Плана содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалина». Основные задачи этого документа, как изложено в Плане содействия: «предотвращение или снижение потенциальных негативных воздействий, связанных с реализацией проекта «Сахалин 2»; вклад в улучшение качества жизни коренных малочисленных народов через программы социального развития с учетом культурных особенностей и требований устойчивого развития; развитие потенциала коренных народов Севера, способствующее их активному участию в управлении реализацией данного Плана и подобных программ содействия развитию».

Одновременно состоялось подписание Меморандума между Региональным Советом и компанией «Сахалин Энерджи» и трехстороннего Соглашения о сотрудничестве Регионального Совета, компании «Сахалин Энерджи» и Администрации области. По этому Соглашению компания «Сахалин Энерджи» обязуется финансировать План содействия в размере 300 тысяч долларов США в течение пяти лет, начиная с 1 июня 2006 года до 1 июня 2011 года. Управление Планом содействия осуществляет Наблюдательный совет из представителей Регионального Совета, компании «Сахалин Энерджи» и Администрации области. Представители коренных народов составляют в Наблюдательном совете большинство.

Уроки Сахалина

Подписанное Соглашение и «План содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалина» стали результатом совместной работы Регионального совета уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Сахалинской области, компании «Сахалин Энерджи» и Администрации области, которому предшествовал период серьезного противостояния сторон. Полтора года назад коренные народы Сахалина выдвинули требования о необходимости проведения этнологичесой экспертизы проектов Компании, то есть проведения оценки воздействия проектов на исконную среду обитания и традиционный образ жизни коренных народов Сахалина, о необходимости создания структуры взаимодействия организаций коренных народов Сахалина, промышленных компаний и Администрации области. Компания долгое время игнорировала эти требования коренных народов Сахалина и полагала, что Администрация может уладить проблемы с коренными народами. Администрация пыталась навязать коренным народам Сахалина свой вариант взаимоотношений с Компанией, предлагая им подписать неконкретное Соглашение о сотрудничестве, при этом, рассчитывая, что будет сама по своему усмотрению распоряжаться инвестициями, которые Компания была намерена вложить в развитие коренных народов острова Сахалина. Игнорирование требований коренных народов Сахалина привело к известной акции протеста коренных народов и зеленых «Зеленая волна», происшедшей в январе 2005 года в Ногликском районе, где уже велись строительные работы, связанные с прокладкой трубопровода. Эта акция протеста была во всех отношениях не в интересах Компании, тем более что Компания претендовала на получение кредита в Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР) и в своей проектной документации и последующей реализации проекта должна была по требованию Банка руководствоваться требованиями Операционной политики Всемирного Банка «Коренные народы».

Летом 2005 года представители Компании и коренные народы Сахалина в лице Регионального совета уполномоченных представителей сели за стол переговоров, началась совместная разработка Плана содействия. Администрация области в лице Департамента по КМНС также приняла участие в его разработке, предоставляя необходимую информацию по социально-экономическому развитию КМНС Сахалинской области разработчикам Плана.

План разрабатывался с большим напряжением, много времени и сил потратили и сотрудники Компании и члены Совета уполномоченных представителей для того, чтобы разработать мероприятия Плана, устраивающие обе стороны. Насколько мне известно, надеялись закончить разработку Плана к 1 января 2006 г., но не успели и продолжали его доработку в мае. Только накануне назначенного дня торжественной презентации Плана 25 мая текст Плана был завершен и сдан в типографию, для того чтобы раздать его участникам презентации.

Это очень положительный момент, что Компания предоставила представителям коренных народов 200 экземпляров Плана, которые они смогли увезти в свои регионы. Но смогут ли люди без подготовки разобраться в этом сложном документе?

АКМНСС и ДВ РФ внимательно следила за подготовкой Плана содействия, просила предоставить информацию и предлагала свою помощь в его подготовке. Но наши предложения, к сожалению, не были поддержаны представителями Компании. Информацию о состоянии Плана содействия мы получали из Интернета с сайта Компании.

В ходе подготовки Плана содействия 14 марта 2006 г. в Москве состоялись Общественные слушания по проекту Сахалин-II с участием будущих кредиторов компании, представителей ЕБРР и общественных организаций. Следует отметить, что экологи, представители естественных наук, юристы очень сильно критиковали проект, отмечая множество опасных в экологическом отношении недоработок.

АКМНСС и ДВ РФ сделала оценку соответствия всей документации проекта в отношении соблюдения прав коренных малочисленных народов и требований, предъявляемых Всемирным банком к заемщику в случае реализации проекта на землях традиционного проживания коренных народов. Мы были вынуждены констатировать, что далеко не все требования Операционной политики «Коренные народы» (далее ОП) были отражены в проектной документации. В частности, с нашей точки зрения, не соответствует требованиям ОП проведенная социологическая оценка групп коренного населения: хорошо исследованы состояние и риски небольшой группы оленеводов поселка Вал, составляющей около 10% от числа коренных народов, находящихся в зоне воздействия проекта. Состояние и риски остальных групп коренных народов, около 1500 человек, занимающихся рыболовством, морским зверобойным промыслом, охотой и собирательством изучены очень поверхностно: в основном представлены данные официальной статистики, предоставленные Департаментом по КМНС, и результаты немногочисленных консультаций с представителями этой группой коренных народов. Результаты анкетирования, связанные с особенностями традиционного природопользования этой группы населения в документации проекта отсутствуют. Недостаток информации о группах коренных народов, занимающихся рыболовством, морским зверобойным промыслом, охотой и собирательством, отразился и на детализации Плана содействия в отношении этой группы. Не выполнены и некоторые другие требования ОП «Коренные народы». Наряду с критикой и рекомендациями по доработке проектной документации в заключении АКМНСС и ДВ РФ отмечалось, что начавшийся прямой диалог Компании и коренных народов и совместная с представителями коренных народов разработка Плана содействия - это огромный шаг вперед, которому АКМНСС и ДВ РФ готова всячески содействовать. Но разработчики Плана содействия, по-видимому, услышали только критику и, возможно, обиделись. Во всяком случае, до момента начала семинара чувствовалась настороженность участников-разработчиков Плана к любому вмешательству в План со стороны АКМНСС и ДВ РФ.

Надо сказать, что Совет уполномоченных представителей, возглавляемый президентом АКМНС Сахалинской области Алексеем Лиманзо, инициатором акции протеста, за время совместной работы над Планом содействия сплотился и проявлял твердость в своих требованиях. Но работа, связанная с подготовкой Плана содействия была непривычной для членов Совета уполномоченных и, конечно, им очень не хватало базовой правовой информации для формулирования своих требований и планов развития.

Каково же было мое удивление, когда участники семинара, а среди них были все разработчики Плана развития из числа коренных народов прямо таки расхватали по несколько экземпляров ОП «Коренные народы», Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» ( далее ОВОС). Они видели эти документы впервые. Остается загадкой, почему Компания не предоставила коренным народам и разработчикам эти документы ранее, не провела семинара по их толкованию. Ведь эти документы – основные инструменты, отправные точки, по которым разработчики должны были строить свою работу.

Занятия на семинаре помогли его участникам, наконец, понять, что План содействия не является актом благотворительности, а выполнением отчасти требований российского законодательства в части «определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий» (ОВОС), и требований ОП ВБ 4.10 «Коренные народы», заменившие одноименную Операционную директиву Всемирного Банка (далее ОД 4.20), которой руководствовалась Компания.

Я очень надеюсь, что участники семинара, ознакомившись с этими документами, теперь могут самостоятельно оценить, что из требований ОП «Коренные народы» уже выполнено, а что предстоит Компании совместно с коренными народами еще выполнять.

В частности, участники семинара, с большим удивлением узнали, что ОП «Коренные народы» определенно указывает на необходимость разработки программы, способствующей юридическому закреплению за коренными народами земель, которыми они традиционно владели или обычно использовали (ОП 4.10 пункт 17, соответственно ОД 4.20 пункт 15). Причем указано, что обычно эта программа действий осуществляется до начала развития проекта. Другими словами компания уже несколько лет назад могла и должна была осуществлять программу содействия созданию территорий традиционного природопользования коренных народов Сахалина (в ОП прямо указан вид помощи «например, проекты регистрации титульных прав на землю), содействовать разработке соответствующих региональных нормативных актов.

Участники семинара также узнали, что в Плане должны быть предусмотрены механизмы, «позволяющие коренным народам иметь справедливую долю в выгодах, которые будут получены в результате коммерческой разработки ресурсов. Эти механизмы должны обеспечивать получение коренными народами (так, чтобы это было совместимо с их культурой) выгод, компенсации и прав на согласование, по крайней мере, не меньших, что полагались бы земельному собственнику, имеющему полный правовой титул на землю, в том случае, если бы коммерческая разработка осуществлялась на его земле» (ОП 4.10, пункт 18, соответственно ОД 4.20, пункты 15, 17).

Для того, чтобы коренным народам Сахалина в будущем получать справедливую компенсацию, нужно оценить ущерб и убытки традиционному природопользованию и упущенную выгоду от традиционных видов деятельности. Для того, чтобы все это оценить нужно иметь базовую информацию обо всех видах традиционной деятельности, осуществляемых коренными народами, и всех видах природных ресурсов, используемых ими для своего обеспечения. Пока этой информации в проекте недостаточно. Но кто, кроме самих коренных народов лучше об этом знает. На семинаре было решено, что сами коренные народы с помощью специалистов проведут похозяйственное анкетирование, связанное с традиционным природопользованием, расположением традиционных угодий, священных мест, соберут родословные, свидетельствующие о расселении родов. В такую работу могут быть вовлечены десятки представителей коренных народов Сахалина, и работа эта должна оплачиваться. Эта необходимая и интересная работа может стать одним из проектов коренных народов на ближайший год. Но оплачиваться она должна не из Плана содействия, а из других источников Компании, так как результаты этой работы помогут закрыть пробелы Проекта в социологической оценке.

Я очень надеюсь, что полученная участниками семинара информация, поможет им более квалифицированно и обоснованно формулировать свои требования и планы развития в уже принятом Плане содействия. А также осознать, что принятый План содействия – это первый этап на пути взаимодействия с компаниями и властью в условиях промышленного использования земель традиционного природопользования коренных народов Сахалина.