Проблемы коренных народов были осознаны международным сообществом в 1970-х годах. В течение последних десятилетий международное сообщество признало, что причинами бедности, плохого здоровья, разъединения с землями предков и других проблем, испытываемых коренными народами во всём мире, являются маргинализация и дискриминация, которым в течение столетий были подвержены эти народы. Одной из главных забот в настоящее время является охрана земель коренных народов, подвергаемых опасности многочисленными проектами промышленного развития. С тем, чтобы возместить вред, причиненный коренным народам, их права были согласованы, и были установлены международные стандарты. На сегодняшний день данные стандарты выражены в правах, предоставленных коренным народам. Например, заметное участие в решении вопросов, касающихся жизни самих народов и государства в целом; собственность и владение традиционно занимаемыми землями; право консультации в вопросах разведывания месторождений и  добычи нефти на их территории; получение доли прибыли от такого рода деятельности, а также справедливой компенсации за любой причиненный вред.

Однако, несмотря на признание прав коренных народов на международном уровне, сведения о нарушении их прав и фундаментальных свобод регулярно поступают из разных частей света. Очевидно, что есть проблемы с механизмами их исполнения. И ключевой вопрос - что это за проблемы, или, другими словами: «Почему трудно соблюсти международные стандарты в сфере прав коренных народов?».

Данная статья является попыткой содействовать ответу на поставленный выше вопрос на примере одного из регионов России – Ненецкого автономного округа. В данном округе в настоящий момент интересы нефтяных и газовых компаний столкнулись с интересами ненецких и коми оленеводов. Крупномасштабная разработка нефтяных и газовых месторождений, а также нефтепроводы являются переменами, проявившимися сравнительно недавно в данном регионе. Такие перемены часто характеризуются не устоявшимися отношениями между основными участниками: местное население, добывающие компании и правительственная структура. Деревня Хорей-Вер выбрана как иллюстрация того, что происходит на местном уровне. Она расположена в восточной части Ненецкого автономного округа, и оленеводы, проживающие здесь, оказались наиболее подвержены влиянию со стороны нефтедобывающего комплекса.

Для того чтобы в полной мере осознать факторы, препятствующие исполнению международных стандартов, о которых идёт речь, в статье будут применены некоторые аналитические приёмы. Во-первых, приведён случай саамского народа, который является относительно успешным примером исполнения прав коренных народов. Такое сравнение позволит более чётко идентифицировать проблему исполнения прав коренных народов. Во-вторых, в процессе поиска ответа на исследуемый вопрос, анализ будет разделён на три уровня: федеральный, региональный и местный. На каждом из них ситуация описывается с помощью фокусировки на искомых факторах.

Случай саамов в Норвегии

Ситуация вокруг саамов в Норвегии является примером удачного использования национальных особенностей в целях выполнения определённых правовых и политических требований. Несмотря на отсутствие в Норвегии перспектив для полномочного национального местного самоуправления саамов, право на значимое участие в принятии решений в делах, их касающихся, включая земельный вопрос, было гарантировано благодаря учреждению Саамского парламента и принятию Финмаркского Акта.

Как саамы добились этих прав? Прорыв в саамской этнополитике – деятельности, защищающей экономические и политические интересы коренного народа - случился после акций экологов и саамов в 1979 г. – голодовке и в 1981 г. – «Дела Альты/Каутокейно» [1]. Активисты протестовали против строительства дамбы на реке Альта – части гигантского гидро-электрического проекта в сердце «Саамиленд», так называемой земли саамов. Перед этими событиями саамы как группа или народ не рассматривались как объект, подпадающий под международные конвенции, так как считались сильно интегрированными в норвежское общество. Сама идея, что саамы – это коренной народ в современном понимании, была незнакома не только норвежским властям, но и большинству саамов. Тем не менее, во время «Дела Альты» статус коренного народа, который был признан ранее на международном уровне, получил поддержку внутри страны и поднял боевой дух в саамских организациях. «Дело Альты» спровоцировало дезинтеграцию старой политической структуры в Норвегии и вызвало значительную перемену в политике государства в отношении коренных народов [1]. Вместе с достижениями в области политических и правовых вопросов, произошло значительное этническое возрождение: стало приемлемым носить саамскую национальную одежду, изучать саамский язык и непосредственно отождествлять себя с народом саамов.

За счёт чего был обеспечен успех акции саамов в конце 80-х годов? В период Альтского кризиса случилось несколько смен в понимании самого значения сопротивления (от экологического вопроса до вопросов, касающихся коренных народов), что сыграло важную роль в политической мобилизации саамов [2]. Подчеркивается, что значимость символической акции, а не акция сама по себе, может обеспечить ее успех и позволить подчиненному меньшинству достичь морального превосходства над политикой большинства, и, следовательно, перевести разрешение конфликта в другую плоскость, более благоприятную для этого меньшинства [3]. В случае Альты значимость была достигнута через драматизацию с помощью средств массовой информации и обращения к моральным обязательствам Норвежского государства, а также представления дела,  как падения репутации Норвегии в области защиты прав человека на национальном и международном уровнях.

Итак, во время «Дела Альты» саамам удалось построить сильную политическую оппозицию устоявшейся норвежской политической структуре, основываясь на своей «аборигенности». В то же время была ослаблена экологическая составляющая конфликта. Явление использования этнического вопроса в политических целях коренных народов стало чрезвычайно уместным для политики саамов. Для саамов и других аборигенных народов в целом ни возможность заявления об их аборигенных этнических особенностях, ни признание их статуса коренного народа, не является достаточным. Они требуют права, связанные со статусом, о котором идёт речь [4]. То есть, принадлежность к коренному народу должна проявляться через взаимосвязанные составляющие: этнические особенности и права, связанные со статусом коренного народа. Без юридических прав требование «аборигенности» не имеет смысла для групп, сражающихся за улучшение своей жизни. Одним из способов достижения желаемого является политизация этничности. Однако, ситуация в России иная.

Сложности реализации прав коренных народов

В России не произошло такого поворотного события в жизни коренных народов, как «Дело Альты» для норвежских саамов. В сравнении с Норвегией, «национальный вопрос» не является важным направлением в политике и повседневной жизни, когда речь идет о проблемах коренных народов. Ни одно из главных направлений «аборигенности», очевидных в случае саамов, таких, как политизация этничности и права, требуемые и достигнутые в соответствии с статусом коернного народа, не являются значимыми среди народов России. Как хорошо видно из примера деревни Хорей-Вер и её коренного населения, именно этот фактор характеризует ситуацию на эмпирическом уровне и является  препятствующим реализации прав коренных народов.

Может ли стратегия использования «аборигенности» заработать в России, как она заработала в Норвегии? Что делает этничность «взрывоопасной» в одних местах, но не делает её таковой в других? Что и почему мешает «аборигенности» стать значимой и в политике Российского государства, и в представлении его коренных и не коренных граждан? Теоретически, вышеупомянутая стратегия могла бы работать в Российском контексте, если только внимание общества было бы привлечено к проблеме неисполнения прав коренных народов, и эти права были бы осознаны, как важная часть следования международным правовым нормам. В то же время в Норвегии были определённые внешние и внутренние предпосылки (например, стабильная экономическая и политическая обстановка свойственная благосостоятельным государствам с устоявшимися демократическими принципами и свободами, а также международная репутация страны,  способствующей исполнению прав человека), которые содействовали успеху саамских акций в 1981 году. В России же такие предпосылки отсутствуют. Это может в какой-то мере объяснить, почему предшествующим выступлениям коренных народов не удалось в действительности стать «Русской Альтой». В Норвегии, начиная с 80-х годов, имеет место следующая тенденция. Первое: политизация этничности коренных народов (в настоящий момент «аборигенность», как основание для получения определённых прав и её легитимность, были признаны внутри страны). Второе: требование прав; и третье: их достижение. Подобная цепная реакция кажется маловероятной  в России в ближайшем будущем. Что касается факторов, препятствующих росту значения «аборигенности» в российском контексте, это сложный вопрос. Следует взглянуть на различные уровни – федеральный, региональный и местный с тем, чтобы найти всеобъемлющий ответ на поставленный вопрос. Ниже представлен такой аналитический подход.

Федеральный уровень: Политика российского государства в отношении коренных народов изменялась с течением времени: от невмешательства в царской России к ассимиляции и патернализму в Советском Союзе, и, наконец, к политике пренебрежения в современной России. Хотя в середине 90-х годов ситуация и отличалась тем, что проявилась  попытка следовать международным стандартам, касающихся прав коренных народов. С этой целью в 1999–2001 гг. были приняты три федеральных закона, предназначенных гарантировать права коренных народов. Соответствуют ли российские законы международным стандартам? Большинство прав коренных народов, признанных на международном уровне, присутствуют в формулировках российских законов. Исполнены ли международные стандарты в России? Не совсем. Во-первых, существуют проблемы, связанные с достаточностью законодательной базы. Так, например, законодательство обуславливает возможности контроля над землёй, использованием природных ресурсов и прав на компенсацию, но не определяет никаких механизмов (где, за что и кому компенсировать). Оно также не определяет, как измерять возможный ущерб, нанесённый землям, и как посчитать за него компенсацию [5]. Общины коренных народов получили признание, но не гарантии обеспечения их землей. Предполагалось, что закон  о территориях традиционного природопользования (ТТП) станет главным механизмом, защищающим и землю от экологической деградации, и доступ коренных народов к земле, от которой они зависят. Но сам по себе данный закон не содержит процедур для исполнения. Во-вторых, три рамочных закона о правах коренных народов противоречат другим российским законам. Это позволяет властям маневрировать и избегать постановки проблем коренных народов в качестве приоритетных, в то же время утверждая, что они следуют букве закона.

Текущая государственная политика ставит на первый план соображения в области безопасности и экономического роста, в то время как политику по отношению к коренным народам можно назвать «политикой забвения». Существует множество доказательств, подтверждающих такое утверждение: исполнительный федеральный орган, ответственный за политику на Севере был упразднён в 2001 году и с тех пор заново не образован. Полномочия между центром и регионами не были четко разграничены, что позволило федеральным властям перекладывать ответственность за исполнение законов на региональную власть и наоборот. Три закона о правах коренных народов, принятых в 1999–2001 годах, не работают эффективно и, как уже упоминалось, законодательство, принятое позже, противоречит им. Например, Земельный Кодекс, принятый парламентом в 2001 году (вскоре после закона о ТТП) не предоставляет возможности безвозмездного землепользования даже для коренных народов, вовлечённых в традиционное хозяйство.

Возможными причинами, обуславливающими текущую политику, могут быть: современное представление  о полиэтничности как источника нестабильности государства, страх перед терроризмом и внешним сепаратизмом и, наконец, но не в последнюю очередь, приоритет, отданный экономическому развитию [6, 7, 8]. Российская политическая элита разрабатывает идеологию, исключающую дезинтеграцию национальных регионов. Ключевой аргумент – угроза единства Российской Федерации - возрастает параллельно с увеличением суверенности этих регионов. При этом не делается принципиальных различий между проблемами на Кавказе и в других регионах, где проживают коренные народы.

Такой психологический фактор, как терроризм, который ещё до недавнего времени мог быть использован с целью обосновать любые меры против национальных движений, был заменён внешним сепаратизмом. Кремль возглавил призыв к более жёсткому контролю над деятельностью и финансами неправительственных организаций, поскольку именно они были обвинены в том, что являются прикрытием для западного шпионажа, имеющим целью возбудить революции в странах бывшего соцлагеря (как случилось в Грузии или Украине). Российские власти подчёркивают важность мер по предупреждению подрыва государственной безопасности России иностранными правительствами.

Наконец, кризис 90-х годов привлёк внимание правительства и общества к экономическому развитию. В условиях, когда кажется, что именно экономические цели являются намного влиятельнее, государственные управляющие органы на убыточное оленеводство смотрят сквозь пальцы. В то же время разработка нефти и газа имеет главный приоритет в разработке политики государства. Во–первых, российская экономика, главным образом, базируется на экспорте нефти и газа. А, во-вторых, это важный фактор в формировании внешней политики в рамках мировой энергетической безопасности. Таким образом, на нужды коренных народов в земле смотрят пренебрежительно, если они сталкиваются с интересами движущей силы российской экономики – добычей природных ресурсов.

В новой России этническая организация коренных народов представлена АКМНСС и ДВ РФ – неправительственная организация, сформированная по территориальному и территориально-национальному принципу и включающая в себя региональные ассоциации. Несмотря на то, что АКМНСС и ДВ РФ повысила за последние годы свою активность благодаря, с одной стороны, полученному опыту, а с другой, международной поддержке и сотрудничеству, она всё ещё не способна противодействовать устоявшейся структуре государственной власти и проводимой политике.

Как следствие обоих факторов – особой важности нефтяной и газовой промышленности и общей политики государства, пренебрегающей проблемами коренных народов, - применение международных стандартов к реализации их прав недопустимо отложено.

Региональный уровень: Поскольку Россия является федерацией, её субъекты несут особую ответственность за продолжение федеральной политики и исполнение региональных законов в соответствии с федеральными. Ниже обсуждаются факторы, мешающие реализации прав коренных народов на региональном уровне на примере Ненецкого автономного округа, хотя можно предположить, что некоторые тенденции являются общими с другими регионами.

Настоящее положение дел и динамика в Ненецком АО представляют собой ситуацию, когда интересы коренных народов слабо представляются как коренными местными жителями, так и не имеющими к ним отношения институтами. Ещё при Советском Союзе сложилась ситуация, когда все управляющие институты и те, кто имеет экономическую или политическую власть, будь то нефтяные компании или административные власти, не были из числа коренных.

Экономический рост в округе тесно связан с добычей нефти и газа. В то время как оленеводство переживает тяжёлый кризис и является сильно субсидируемой отраслью, нефтяные компании обеспечивают основные доходные статьи в окружном бюджете. Потенциал природных ресурсов этого конкретного региона интересен российским и иностранным энергетическим производителям и, по всей вероятности, будет определять ближайшее будущее в Ненецком АО. Ожидается, что добыча нефти и газа увеличится в десятки раз к 2020 году, требуя строительства инфраструктуры для транспортировки ресурсов на рынок. Очевидно, что параллельно с этим будет увеличиваться давление на традиционные отрасли. В настоящее время в первую очередь оленеводы испытывают множество проблем, создаваемые нефтяными компаниями: загрязнение окружающей среды; затруднение доступа к некоторым ценным оленьим пастбищам и как следствие чрезмерный выпас на других территориях; перемены в социальной среде и, тем самым, подрыв значимости традиционных ремёсел.

Положение дел в Ненецком АО может служить примером «силы власти» (а не «власти закона») и того, как политические процессы в регионе могут приводить к злоупотреблению экономической и правовой политикой [9]. Отношения между администрацией округа, нефтяными компаниями и коренными жителями кажутся сильно политизированными. Разрушающее влияние политики региональной власти коснулось двух основных отраслей: нефтяной добычи и оленеводства. Губернатор округа мог помешать работе некоторых нефтяных компаний с помощью методов, которые позднее были признаны судом незаконными. Исполнение законов о правах коренных народов было неполным, непостоянным и уязвимым в зависимости от политического контекста и интересов. Однако, принимая во внимание текущую централизацию власти (так, например, было восстановлено право президента назначать глав региональных администраций, заменяя тем самым свободные выборы), наиболее вероятный прогноз предсказывает изменение полномочий власти на региональном уровне: губернатор едва ли будет иметь такую же степень независимости  и власти; Кремль начнёт полностью определять политику в регионах.

На сегодняшний день,  организации коренных народов не способны принимать решающее участие в региональной этнополитике, несмотря на наличие некоторого заметного прогресса в самореализации Ассоциации ненецкого народа «Ясавэй», нацеленного на разрешение проблем. Тут же присутствует ощутимый недостаток внимания к деятельности «Ясавэя» как со стороны администрации и нефтяных компаний, так и со стороны представителей коренных народов. В то же время отсутствуют серьёзные попытки оленеводов предпринять совместные усилия для защиты оленеводства и сформировать общую стратегию борьбы с нефтяными компаниями.

Местный уровень: Международные, национальные и региональные правовые нормы принимаются ради их исполнения на местном уровне. Что затрудняет реализацию прав, о которых идёт речь, на местном уровне?

Оленеводческое предприятие «Путь Ильича» является основой выживания Хорей-Вера. Причина тому не только в том, что деревня экономически структурирована вокруг него, но и в том, что оленеводство является самой сутью ненецкой культуры. Возможность заниматься традиционными видами деятельности держит коренное население в этой местности.

Комификация и русификация – два ассимиляционных процесса, которые произошли в районе деревни Хорей-Вер. Исторически местность, где сейчас находится Хорей-Вер, располагается рядом с территорией, занимаемой народом коми, представители которого взаимодействовали с ненцами в течение столетий. Даже последующая русификация не смогла ослабить процесс коми-ассимиляции. Сегодня большинство людей в Хорей-Вере могут говорить на языке коми, а для многих он является родным, тогда как практически невозможно встретить носителя ненецкого языка. Оленеводы из СПК «Путь Ильича» пользуются коми языком и в тундре и дома. Цитируя одного из местных: «Здесь Колвинские ненцы, настоящие ненцы в Нельмин-Носе»[1], можно охарактеризовать трансформацию самоотождествления на местном уровне: местные жители в какой-то мере противопоставляют себя «настоящим» ненцам из другой деревни.

Другой параллельный ассимиляционный процесс – русификация. Он постепенно усиливался в течение 20-го века и достиг наивысшего уровня в форме «советификации» в советское время. Под давлением политики, проводимой советским государством, изменение традиционного ненецкого образа жизни и методов использования ресурсов произошло за два поколения. Сильнейшее влияние на жизнь коренных народов было оказано триадой «национализация – коллективизация – оседлость». Оленеводы были лишены средств существования (земли и оленей), принципа, лежащего в основании их общества и оленеводства (родства), традиционного способа жизни (кочевничества). Пренебрежение традиционными этническими моделями, наёмная сила и русское руководство стали характерными для ненецкого оленеводства при советском режиме. Процесс цивилизации кочевников и попытки улучшить условия их жизни вылились в изъятие их земли и потерю духовной связи с ней [10].

Несмотря на экономические и политические проблемы, главный организационный принцип в СПК «Путь Ильича» и оленеводческие практики остались теми  же, что и при Советском Союзе, даже после его распада.  Вопреки некоторым оптимистическим прогнозам [11], традиционное натуральное хозяйство, природные, общественные и семейные отношения не восстановились и, соответственно, не могла произойти и их трансформация в «живую этничность», стимулирующая выживание культур и традиций коренных народов.

Тем не менее, жизнь в Хорей-Вере значительно изменилась и не в лучшую сторону. В 1990-х годах экономические проблемы оказались первостепенными для всех жителей деревни, независимо от их национальности и вида деятельности. Одно из недавних последствий этого является то, что бедность жителей ограничивает выбор их поведения и предопределяет их отношения с нефтяными компаниями. В настоящее время деятельность последних расширяется в данном районе и, как следствие, увеличивается давление на оленеводство. Уже сегодня загрязнение окружающей среды и другие негативные воздействия заметно сказываются на местных жителях, особенно из числа коренных народов. Нефтепровод создаёт наибольшую проблему: он разделяет пастбище  «Пути Ильича» так, что важная часть этого пастбища фактически недоступна. Степень пригодности (оленеёмкость) остальных пастбищ значительно снизилась с тех пор, как был запущен первый нефтяной проект. Поэтому оленеводы стоят перед сложным выбором: им было предложено сократить поголовье, так как научные данные подтверждают переэксплуатацию земель, но, с другой стороны, предприятие вынуждено увеличивать число животных, чтобы стать в будущем экономически стабильным. А для этого в настоящий момент предприятию необходима материальная помощь, поступающая от нефтяных компаний.

В Хорей–Вере жители не выражают активной оппозиции к добывающим компаниям несмотря на угрозу экологической основе оленеводства. На практике участие коренного народа в принятии решений относительно деятельности нефтяников  не играет особой роли: процедура, обеспечивающая такое участие, предполагаемое законом, местными жителями из числа коренных не была установлена. Более того, оленеводы  «Пути Ильича», несмотря на их юридическое право давать или не давать согласие на разработку ресурсов, не всегда знают даже о строительных работах, которые ведутся на пастбищных землях. Работники «Пути Ильича» более озабочены нерешёнными конфликтами с соседствующими оленеводческими предприятиями, чем своими юридическими правами на землю. СПК разрешает споры с добывающими компаниями через двухсторонние договоры (закрытыми для общественности), по которым полагается более справедливая, с точки зрения оленеводов,  компенсация, чем та, что получается после перераспределения налогов. В них также не предусмотрены земельные требования, обращенные к государству. В Хорей-Вере, кажется, нет специфической национальной платформы, позволяющей говорить о правах коренных народов на землю. И ненцы и коми равно занимаются оленеводством, хотя в законе они не рассматриваются как имеющие равные права на защиту.[2]  Здесь нет и никакой политической организации, по средствам которой происходило бы требование прав коренных народов. Другими словами, всё вышесказанное говорит о недостатке «аборигенности».

В заключение следует подчеркнуть, что проблема невозможности реализации прав коренных народов не является сугубо правовой, а скорее носит исторический, политический, экономический и социальный характер. В России на всех рассматриваемых уровнях – федеральном, региональном и местном – существует недостаток «аборигенности». Права коренных народов, связанные   с их статусом, и признанные в международных документах, фактически не исполняются ни на одном из уровней, о которых шла речь. Самобытность этих народов является социальной величиной, которая не особенно учитывается госполитикой в России. Есть исторические, экономические и политические переменные, а также факторы, связанные с организацией Движения коренных народов, которые препятствуют этничности стать «взрывоопасной» в контексте именно коренных народов России. Таким образом, неисполнение прав коренных народов вызвано этими же факторами, а именно: определённой ограниченностью организации коренных народов, подавляющей важностью экономической ситуации, недостатками правовой системы и государственной политикой, движущей силой которой являются только соображения в области безопасности страны. В России на данном этапе применение «аборигенности» для достижения определённых прав ущемлённой группы людей так же успешно, как это было в Норвегии, представляется маловероятным.