Усиление влияния коренных народов:
Советы, учрежденные «всеобщими требованиями» в северной Канаде
Грэхем Уайт (Graham White), опубликовано в ”Indigenous Affairs” (на англ. яз.)
Для защиты и продвижения интересов коренных народов очень важно развивать политические институты, которые позволяют им открыто выражать свое мнение и дают им влияние. В настоящей статье рассматривается ряд недавно образованных институтов, созданных как раз с этой целью – советов по совместному управлению и регулированию, учрежденных в соответствие с канадскими «всеобщими земельными требованиями». Эти советы придают официальный статус участию коренных народов в принятии решений правительством; они также стремятся учитывать этническую специфику и культуру коренных народов. Несмотря на то, что возникновение таких институтов обусловлено «особыми обстоятельствами» Канады, их опыт может быть применим и для других регионов.
В этой статье использованы материалы проводимого автором исследования, посвященного советам, учрежденным «всеобщими требованиями» в трех северных территориях Канады – Нунавут, Северо-Западные Территории и Юкон. Другие подобные институты, созданные в соответствии с «всеобщими требованиями» в провинциях Квебек и Британская Колумбия, в статье не рассматриваются.
Канадские «всеобщие требования»
С середины 1970-х гг. правительство Канады ведет переговоры и постепенно признает ряд «всеобщих земельных требований» коренных народов. Эти земельные требования – ни что иное (и это официально признано правительством) как «современные соглашения». Всеобщие земельные требования распространяются на те районы Канады, коренное население которых не заключало никаких договоров с канадским правительством (или британским правительством – в период колонизации) о передаче земель, или, что реже, где существующие соглашения не выполнялись.
Некогда утвержденные решением коренных народов и подкрепленные соответствующим законодательством, принятым канадским парламентом и законодательными учреждениями провинций или территорий, «всеобщие требования» были закреплены в конституции Канады. Это дало им твердый правовой статус, что означает также преимущество по сравнению с обычным государственным законодательством и проводимой политикой, хотя коренное население нередко выражает недовольство тем, что правительства часто игнорируют специальные полномочия, которые заключены в установленных «требованиях».
Все установленные «всеобщие требования» распространяются на земли, находящиеся в северной периферии Канады или вблизи нее; их большая часть расположена в пределах одной из трех северных территорий. Это малонаселенные районы, в которых коренные народы составляют, по крайней мере, очень многочисленные национальные меньшинства, если не подавляющее большинство населения. «Всеобщие требования», за одним исключением, охватывают огромную часть территории. Нунавутское Соглашение о земельных требованиях 1993 г. являющееся, возможно, наиболее известным из «требований», распространяется на территорию площадью свыше двух миллионов квадратных километров в восточной части арктической Канады.
Отдельные положения могут сильно различаться, но в целом во всех «всеобщих требованиях» коренные народы отказываются от «аборигенного права» на свои земли в обмен на определенные выгоды. К таким выгодам относятся денежная компенсация, законное право на зачастую солидные участки земли в пределах традиционной территории проживания, правительственные обязательства по участию коренных народов в обсуждении новых политических соглашений, а также ряд особых прав, таких как право на получение финансовых выплат от использования природных ресурсов и преимущество при приеме на правительственные должности. Вдобавок, этими «требованиями» устанавливается ряд советов по совместному управлению и регулированию, которые официально включают представителей коренных народов в различные направления деятельности правительства, связанные с дикой природой, природными ресурсами и окружающей средой.
Советы, учрежденные «всеобщими требованиями»: полномочия, структура, состав
Советы являются результатом компромисса между желанием коренных народов максимально усилить контроль над жизненно важными землями и живой природой с одной стороны, а с другой – настойчивостью правительства в том, что общественный интерес к этим вопросам, касающимся обширных территорий, на которые распространяются «требования», нуждается в установлении «общественного управления». Поэтому советы создаются как «институты общественного управления» (ИОУ); это понятие эксплицитно используется только в Нунавуте, но применяется оно ко всем советам, учрежденным «всеобщими требованиями». Хотя проблемы живой природы, земли и окружающей среды, которые входят в юрисдикцию советов, имеют глубокое социальное и культурное значение для коренных народов, ни один совет не имеет более чем минимальных полномочий в отношении достаточно условно определенной социальной и культурной политики, в частности образования, здравоохранения и социального обеспечения.
Советы, учрежденные «всеобщими требованиями», делятся на четыре основные категории. Первая группа занимается регулированием ресурсов живой природы; их деятельность включает определение общей политики, а также установление отдельных норм на добычу различных биологических видов, руководство исследованиями живой природы и поддержку местных охотничьих организаций. Примером является Совет Юкона по управлению рыболовством и живой природой. Вторая крупная группа советов ответственна за планирование землепользования: такие организации, как Совет Гвич’ин по планированию землепользования, определяют рамки, в которых осуществляется управление проектами экономического развития, размещение транспортных средств и т.п. Третья группа, участвующая в лицензировании проектов, которые могут нанести ущерб окружающей среде, подразделяется на две подгруппы. Одна из них, например, такая как Совет долины Маккензи по земельным и водным ресурсам, выдает лицензии и разрешения любым проектам, от разработки небольших гравийных карьеров до прокладки нефте- и газопроводов. Другая подгруппа осуществляет оценку воздействия предложенных проектов, обычно крупных, на окружающую среду, что является частью процесса лицензирования; ее работа тесно связана с деятельностью советов, выдающих лицензии и разрешения, хотя и ведется отдельно. Примером может служить Совет долины Маккензи по оценке ущерба окружающей среде. Последняя группа, в которую входит, в частности, Арбитражный совет Нунавута, включает организации, занимающиеся разрешения споров по вопросам, связанным с «требованиями». Эта последняя группа до сих пор не имела большого значения; в некоторые советы до сих пор обращаются по любым вопросам.
Большинство советов включает от семи до десяти членов, некоторые – чуть больше. За исключением арбитров, к которым обращаются нечасто, советы имеют постоянный профессиональный штат, в который в одних советах могут входить лишь три или четыре человека, тогда как в других насчитывается дюжина или более сотрудников, работающих за пределами хорошо оборудованных офисов. Некоторые советы эффективно используют современные коммуникационные технологии, например, регулярно обновляют он-лайновые базы данных, содержащих полнотекстовые заявки и технические отчеты, касающиеся рассматриваемых в данное время проектов.
Старейшие советы, которые были созданы в рамках Окончательного соглашения Инувиалуит (1984 г.), действуют уже почти двадцать лет. Однако большинство советов возникло гораздо позже, в середине и конце 1990-х гг. Таким образом, они сами и их отношения с органами управления и организациями коренных народов, продолжают развиваться.
В большинстве случаев члены советов официально назначаются федеральным, т.е. государственным правительством, но назначение производится только по номинации одной из трех сторон (организация коренных народов, территориальное правительство и федеральное правительство). Только в редких случаях федеральное правительство отказывается одобрить кандидатуру, и только если кандидат не прошел проверку на благонадежность или было выявлено его криминальное прошлое. Обычно каждая сторона выдвигает одну треть кандидатов, хотя в отдельных советах половина членов являются кандидатами от организаций коренных народов. Некоторые члены советов, назначенные правительством, являются также правительственными служащими, но в других советах это запрещено. Организации коренных народов почти всегда выдвигают своих кандидатов из числа представителей коренных народов; таких кандидатов часто выдвигают и территориальные правительства, а иногда и федеральное правительство. В результате во многих советах представители коренных народов составляют подавляющее большинство.
Столь высокий процент участия представителей аборигенного населения в советах является несомненно важным, но это никоим образом не означает, что коренные народы или их организации непосредственно руководят советами. Компромиссы, положенные в основу создания советов, нашли отражение в характере процессов принятия решений, давлении, оказываемом на их членов, и взаимоотношениях с территориальными и федеральным правительством.
Влияние советов, учрежденных «всеобщими требованиями», и их отношения с правительством
Ключевым в понимании сущности и роли советов, учрежденных «всеобщими требованиями», является фундаментальный принцип, состоящий в том, что они и их члены должны действовать независимо от правительств и организаций, назначивших или выдвинувших их. Правовые рамки, регулирующие деятельность некоторых советов, ясно определяют, что их члены должны трудиться «в интересах общества» и не руководствоваться указаниями выдвинувших их сторон. Подобно судьям, члены советов должны быть мудрыми и рассудительными, и принимать решения на основе имеющихся у них фактов. В этом смысле советы не являются настоящими органами «совместного управления», которые ведут переговоры и пытаются достичь компромисса между сторонами, представляющими различные интересы.
Но подчеркнутая независимость советов и их членов это лишь одна сторона медали. Правительства и организации коренных народов, хотя не руководят деятельностью «своих» представителей, тем не менее, заботятся о том, чтобы выдвигать таких кандидатов в члены советов, чьи взгляды и позиция известны и приемлемы для них. Более того, известно, что некоторые члены советов на самом деле следуют указаниям выдвинувших их сторон, и это касается как тех, кто был номинирован правительством, так и тех, кого выдвинули организации коренных народов. Было бы ошибкой полагать, что позиция, занимаемая на проводимых советами обсуждениях теми их членами, которые являются правительственными служащими, обязательно соответствует политике правительства, но, в тоже время, оказываемое на них давление вполне реально.
Финансирование, которое для крупных инициативных советов составляет несколько миллионов долларов в год, осуществляется почти полностью федеральным правительством (территориальные правительства обеспечивают значительную часть средств, но, в общем и целом, это перенаправленные федеральные деньги). Означает ли это, что золотое правило политики звучит как: «Правит тот, у кого золото»? Совсем нет.
Подтверждением этого служат споры об объемах федерального финансирования советов, являющегося обязательством федерального правительства, поскольку коренные группы часто жалуются на то, что оно не выполняется должным образом. Однако, оставляя в стороне вопросы о достаточности финансирования, следует сказать, что федеральное правительство не пыталось использовать свою «власть кошелька», чтобы повлиять на принимаемые решения отдельного совета или общее направление его политики.
Кроме того, федеральное правительство ни разу не превысило пределов своих полномочий при назначении или отзыве членов советов. В нескольких случаях федеральное правительство отказалось вновь назначить членов совета, считая их некомпетентными или недостаточно исполнительными; в целом, эти действия не вызвали серьезных возражений сторон, выдвигавших членов советов. Примечателен недавний эпизод, когда министр федерального правительства использовал свои полномочия, чтобы отозвать слишком прямолинейного члена Совета долины Маккензи по надзору за окружающей средой, выступавшего против того, что, по его мнению, являлось незаконной деятельностью совета и недозволенным вмешательством правительства. Этот спорный случай пока что является единичным, хотя в определенных кругах сохраняется озабоченность тем, что он представляет собой нежелательный прецедент, предвещающий дальнейшие вмешательства федерального правительства в дела советов.
Критической точкой в отношениях между советами и правительством является вопрос о значимости и влиянии принимаемых ими решений. Это непосредственно касается эффективности работы советов. В ограниченном числе случаев советы обладают правоспособностью принимать окончательные, обязательные для исполнения решения о выдаче разрешений, квотах на охоту и рыболовство и т.п. Однако в большинстве случаев, и, безусловно, в отношении всего, что имеет далеко идущие последствия, советы наделены только консультативными полномочиями. Они составляют рекомендации для правительства, которое не обязано принимать их во внимание. Учитывая вышесказанное, получается, что советы не обладают реальным влиянием, так как оказывается, что правительства в праве полностью игнорировать их рекомендации. Хотя, опять же, внешность обманчива, и в действительности дела обстоят по-другому.
Если правительство часто принимает рекомендации советов, это в определенной степени отражает качество работы советов, а также доверие со стороны правительства. Менее благородные политические соображения также играют роль, что приносит большую пользу советам. Большинство рекомендаций, выдаваемых советами, хотя формально и являются лишь «рекомендациями» для ответственного федерального или территориального министра, часто принимают форму, которую можно было бы определить как «отрицательный выбор». Советы направляют правительству рекомендации, разрешающие или запрещающие строительство газовых скважин, дорог, использование водных ресурсов, выдачу квот на охоту и рыболовство, или оговаривающие особые условия их одобрения. Обычно – детали могут сильно варьироваться – ответственному министру дается ограниченный срок, как правило, 60 или 90 дней, чтобы официально отклонить, или, в некоторых случаях, внести изменения в рекомендации. Если министр не проявляет инициативы, то рекомендации автоматически вступают в силу. Поэтому советам не приходится тратить время, энергию и политический капитал, стараясь убедить правительство принять их решения. Скорее правительству приходится тратить свой политический капитал, когда оно отвергает решения советов в очень короткий срок (и в большинстве случаев, с предоставлением объяснений в письменном виде). Поэтому неудивительно, что лишь немногие решения советов были отклонены или существенно исправлены правительством. Вполне вероятно, что правительства были удовлетворены многими рекомендациями советов и приняли бы их, исходя из их достоинств, независимо от того, был ли это «отрицательный выбор» или нет. В то же время, советы также выступали с рекомендациями, которые правительства предпочли бы игнорировать или отклонить, но которым было позволено остаться в силе.
Хорошей иллюстрацией того, как это происходит в действительности, а также показателем значимости решений советов для коренных народов, стала рекомендация Совета Нунавута по управлению живой природой от 1995 г., дающая инуитам разрешение на вылов одного гренландского кита. Федеральное правительство, выдающее разрешения на охоту на китов, не утверждало данное разрешение в течение почти двух десятилетий, и рекомендация совета оказалась крайне дискуссионной, что вызвало значительное давление со стороны других стран на правительство Канады, требовавшее воздержаться от выдачи разрешения. В конце концов правительство приняло рекомендацию совета, и охота была разрешена. После одобрения советом и принятия правительством его рекомендации в водах Нунавута стала вестись охота на гренландских китов.
Подытоживая вышесказанное, следует отметить, что правительства могут отклонять и действительно отклоняют решения советов, но только в редких случаях. Иначе говоря, советы обладают реальной властью. Без их одобрения большинство проектов, направленных на развитие регионов, таких как прокладка трубопроводов или строительство шахт, вряд ли бы осуществилось. Когда дело касается живой природы во всех отношениях, последнее слово в большинстве случаев остается за Советами по управлению живой природой.
Советы, учрежденные «всеобщими требованиями», включают в свою деятельность нормы и подходы коренных народов
Советы, учрежденные «всеобщими требованиями», отнюдь не являются всесильными, но они бесспорно имеют значительный авторитет, что существенно повышает роль коренных народов в решении жизненно важных вопросов, связанных с эксплуатацией земель, живой природы и ресурсов. Даже то, как принимаются решения, может быть не менее важным, чем сами решения. Поэтому для Советов решающей является способность учитывать в своих методах и приемах работы особенности способов мышления и подходы коренных народов. Решения, принятые исходя из западных, «европейско-канадских» норм и традиций, не соответствуют законам и принципам многих коренных народов, и мало вероятно, что они полностью учитывают все их проблемы. Как же складываются дела у советов в смысле использования подходов коренных народов к управлению?
На этот вопрос трудно ответить, и не в последнюю очередь потому, что это не просто вопрос о том, как именно нормы и подходы коренных народов могут быть включены в деятельность формально организованных советов, опирающихся на западные представления об иерархичной, основанной на системе правил, нейтральной администрации. Для этого предлагаются два класса критериев: во-первых, насколько советы в своей деятельности следуют жестким юридическим, часто противоречащим друг другу процедурам, совершенно далеким и чуждым коренным народам; во-вторых, способность советов привносить «традиционное знание» в процесс принятия решений.
Что касается первого, то советы по управлению живой природой работают вполне неформально. Когда они проводят общественные консультации, то охотники, старейшины, а также все остальные присутствующие могут высказаться в неформальной обстановке, в которой их сдерживают лишь немногие ограничения. В противоположность им, советы по лицензированию и оценке ущерба окружающей среде обязаны выполнять чрезвычайно сложные юридические требования, зачастую влекущие за собой крайне противоречивые, формально-юридические процессы, проводимые на официальных слушаниях. Последние посещаются толпами юристов, консультантов и других «экспертов», сбивающих с толку и запугивающих любого, не говоря об аборигенах-охотниках или старейшинах, с их низким уровнем официального образования и, возможно, ограниченным знанием английского, который является рабочим языком советов.
В культуре коренных народов северной Канады высоко ценится и полностью принимается мудрость старших, тогда как европейско-канадское административное право придает наибольшее значение процессам, основанным на противостоянии и проверке фактов. Часто это принимает форму вызова, брошенного свидетельствам людей, предстающих перед советом, будь то консультант, государственный чиновник или почитаемый старейшина. В отношении достаточно важных вещей некоторые из наиболее влиятельных советов, независимо от того, преобладают ли в их составе представители коренных народов или нет, проводят свою работу прямо противоположными, зачастую оскорбительными способами с точки зрения коренных народов о том, как должны развертываться дискуссии и приниматься решения. Советы действительно стараются сделать свои встречи и процессы как можно более открытыми и простыми, но, учитывая правовые рамки, в которых они работают, их возможности в разрешении данной проблемы ограниченны.
Вторым существенным моментом является вопрос, уделяют ли советы серьезное внимание тому, что принято называть «традиционным знанием». По самой его природе никакое краткое определение традиционного знания невозможно. Оно включает в себя знание и понимание коренными народами земли, животных и окружающей их среды, а также способов взаимодействия с ними людей. Некоторые элементы традиционного знания просты и легко постигаются некоренными народами, например, знание путей миграции карибу или использование определенных растений в целительстве. Однако другие виды этого знания имеют более духовную природу, их источником являются особые отношения коренных народов с землей и животными, которые было бы сложно четко выразить способами, понятными некоренным народам. Кроме того, у некоторых коренных народов попросту считается неправильным делить определенные аспекты традиционного знания с посторонними.
Советы по управлению живой природой прилагают всесторонние усилия по включению традиционного знания в свою деятельность. Работа, которую они проводят – установление квот на охоту на основе оценки численности популяций животных, содействие проведению исследований живой природы, и т.д., – естественным образом приводит их к необходимости использования традиционного знания. Некоторые критики утверждают, что такие попытки не компенсируют сильной европейско-канадской ориентации советов по управлению живой природой, о чем говорит уже само использование слова «управление» – понятия, которое коренные народы канадского севера никогда не употребили бы по отношению к природе. Однако в пределах своих полномочий и правовых рамок советы по управлению живой природой в целом имеют хорошую репутацию организаций, уважающих и использующих традиционное знание.
Другие советы наталкиваются на серьезные препятствия при включении традиционного знания в свою деятельность. Может существовать принципиальная несовместимость традиционного знания и правовых рамок, которыми определяется деятельность советов. Несомненно что, уполномочивающее законодательство, учреждающее некоторые советы, недвусмысленно требует, чтобы они учитывали аспекты традиционного знания. Отдельные советы также по-настоящему взяли на себя такое обязательство: например, Совет долины Маккензи по надзору за окружающей средой провел многодневный семинар, в котором участвовали несколько десятков человек, посвященный включению традиционного знания в оценку воздействия на окружающую среду и связанные с этим направления деятельности. Тем не менее, советы непременно обращают внимание на получение ими данных и заявок в письменном виде, представленных в виде высоко техничных документов, пропитанных представлениями и предубеждениями западной науки. Кроме того, формальный и основанный на противостоянии характер заседаний советов вряд ли соответствует «представлениям» традиционного знания: старейшина, говорящий о земле и животных на заседании Совета, может встретить не уважительное принятие его мудрости, а сомнение со стороны агрессивного юриста, настаивающего на том, чтобы он «доказал» свои слова.
Заключение: двойственная характеристика советов, учрежденных «всеобщими требованиями»
Не удивительно, что характеристика советов включает как успехи, так и неудачи. Некоторые советы работают эффективно, получая поддержку со стороны правительства, коренных народов и их организаций. Другие советы бездействуют, или своей деятельностью порождают разногласия и конфликты между теми, с кем они имеют дело. Однако в целом советы, несомненно, увеличили влияние коренных народов в решении вопросов, связанных с землей и живой природы, являющихся для них жизненно важными. Такое утверждение справедливо не только из-за большого числа представителей коренных народов, которые работают в советах, но и благодаря важным обстоятельным консультациям, которые советы регулярно проводят для общин коренных народов и их организаций. Процесс принятия решений по вопросам, имеющим большую важность для коренных народов, стал гораздо более прозрачным и совещательным, чем он был до создания советов. Конечно, коренные народы не могут полностью контролировать эти решения, но советы, безусловно, дают им больше возможности высказывать свое мнение и увеличивают их влияние.
Грэхем Уайт – профессор политических наук университета г. Торонто. Он является автором многих книг о правительстве и политике Канады, и работал консультантом в различных правительственных и неправительственных организациях коренных народов в Канаде и за рубежом. Он путешествует в северные районы Канады и пишет о них с 1980-х гг.