Американские индейцы: земля, природные ресурсы и самоопределение
Выдержки из книги Джека Аттера, 1994: «Американские индейцы – ответы на вопросы сегодняшнего дня»
Карта американских резервации.
Что такое «индейская резервация»?
Резервация – это территория, отведенная для проживания и использования родственной группой индейцев, деревней или племенем (племенами). Право индейцев на владение землей резерваций сохраняется в Соединенных Штатах для блага вышеупомянутых индейцев. Название «резервация» взято из ранней практики, в соответствии с которой власти принуждали, переманивали или каким-либо иным способом уговаривали индейские племена отказываться или «уступать» большую часть населяемых ими земель, заключая договор с федеральным правительством; при этом в их пользовании сохранялась часть их исконных земель. …
Однако не все резервации были образованы посредством заключения договора, и не все были созданы на исконных землях племен. … Переселение племен с земель их предков в резервации, создаваемые за пределами этих земель, было также широко распространено. Эта практика началась уже в начале 1820-х гг. Наиболее известный пример – это многие бывшие резервации Оклахомы, в которые в течение XIX в. были переселены около 40 племен из разных районов США.
В зависимости от федеральной политики по отношению к каждой конкретной резервации, в настоящее время некоторые земли или даже большая их часть может принадлежать не племени, а отдельным представителям индейского населения, или даже не-индейцам. Земли, которые принадлежат не-индейцам, в настоящее время больше не являются собственностью США. Они перестали быть собственностью индейцев в результате действия системы распределения земель, учрежденной Конгрессом в
В чем значение «аборигенного права»?
«Аборигенное право», «исконное право индейцев», или просто «право индейцев» - три термина, относящиеся к концепции собственности на землю, которая применялась к коренному населению западного полушария евро-американскими правительствами.
С самого начала европейцы хотели определить, какие именно права на исконные земли должны быть законно признанными. В ходе обсуждения этого вопроса возникли две противоположные точки зрения. Многочисленные сторонники одной из них считали, что после «открытия Америки» индейцы не имеют никаких прав. Согласно этой точке зрения, они рассматривались как язычники, стоявшие на пути у намного более развитой цивилизации, которые должны были быть стерты с лица земли. Кроме всего прочего, у них не было никаких документов с нотариальными печатями и лентами, удостоверявших владение землей, какие использовались европейцами.
Выдающийся испанский теолог Франсиско де Витория предложил иную, вполне либеральную точку зрения на эту проблему уже в
Для Соединенных Штатов этот вопрос был решен Верховным Судом в …
Когда индейцы уступали свои территории правительству – это делалось для того, чтобы земля могла перейти в законную собственность государства или кого-либо еще - право индейцев на землю считалось «уничтоженным». Затем эти земли стали частью общественного владения, т.е. они могли быть проданы или переданы в чье-либо распоряжение в соответствии с федеральными земельными законами. Кроме того, только федеральное правительство могло уничтожить аборигенное право, и это было сделано в отношении к приблизительно 6 500 000 км2 земли. Для этого были заключены сотни договоров и соглашений, затрачены миллионы долларов на выплату компенсаций, которые зачастую были ниже рыночной цены. …
Что такое трастовая земля индейцев?
Начнем с простого определения: трастовая земля - это земля, которой владеют индейцы, право собственности на которую сохраняется за Соединенными Штатами. По существу это означает, что «собственность» разделена между федеральным правительством, обладающим «безусловным законным правом», и племенем (или отдельным представителем индейского населения), которое обладает полным правом справедливости (Национальный Конгресс Американских Индейцев
Большая часть трастовых земель это земли резерваций, но не вся земля резерваций является трастовой. Это результат ныне не существующей политики распределения земель резерваций, которая активно проводилась с 1887 по 1934 гг. Следствием этой политики стали огромные объемы продаж земель резерваций представителям не-индейского населения. Однако это коснулось не всех резерваций. Правительство США, помимо обладания правом на трастовую землю, выполняет также важные функции по надзору за использованием и управлением этими землями. В течение XIX в. федеральное правительство, на котором лежала большая часть ответственности за трастовую землю индейских племен по сравнению с местными властями, должно было сохранять эту землю за собой. Целью этого было помешать «нечестному» бизнесу и правительственным интересам в незаконном приобретении индейских земель. Трастовая земля определялась пятью различными способами: (1) договорами с правительством США, (2) законодательными соглашениями, заключенными с племенами, (3) специальными законодательными предписаниями, (4) приказами Президента, и (5) административным «изъятием» земель резерваций из общественного владения, производимым министром внутренних дел.
Как уже говорилось, существуют два типа трастовой земли: земля, которой владеют отдельные лица, и земля, которой владеет племя. Согласно имеющимся в настоящее время данным, общая площадь земель, принадлежащих отдельным лицам, составляет около 40 000 км2. Племенам принадлежит около 185 000 км2 из 225 000 км2 трастовых земель. В целом, ни правительство, ни индеец-собственник не могут продавать или передавать трастовую землю в чье-либо распоряжение без обоюдного согласия. Основным исключением из этого правила является то, что Конгресс в одностороннем порядке может изымать земли индейцев под строительство дамб, ирригационные проекты, автострады федерального назначения и другие «общественные цели», пользуясь своей спорной «неограниченной» или практически абсолютной властью в делах индейцев. …
Какими из важнейших природных ресурсов владеют племена коренных жителей Америки?
Первым и главным из ресурсов, которыми владеют коренные жители Америки, является земля. Ее ценность часто определяется тремя аспектами: экономическим, социальным и духовным, которые становятся причиной столкновения различных интересов, когда встает вопрос развития земель и использования ресурсов. Трастовые земли индейцев (226 000 км2) и корпоративные земли коренных жителей Аляски (176 000 км2) в настоящее время составляют 402 000 км2 территории США. Это равняется четырем процентам от общей площади государства в 9,3 млн. км2.
Политические деятели XIX в. в ходе проводимой ими политики лишили индейцев большей части их земель и других жизненно важных ресурсов. Однако, сами того не зная, они оставили многим племенам природные ресурсы, не относящиеся к жизненно важным, такие как уголь, нефть, природный газ и уран, которые стали особенно ценными в XX в. Например, в
Однако в 48 штатах только 29 процентов индейского населения принадлежит к племенам, обладающими значительными запасами минеральных ресурсов. В течение XX в. периодически имевшая место бесхозяйственность или коррупция внутри Бюро по делам индейцев, а также среди властей отдельных штатов и племен, привели к тому, что племена потеряли сотни миллионов долларов доходов от аренды нефтяных и газовых месторождений.
Помимо горючих полезных ископаемых более половины запасов урана Америки находится на землях индейцев. Другие полезные ископаемые также найдены в различных количествах на территориях одной или нескольких индейских резерваций или коренных общин.
Около одной четвертой площади всех земель индейских резерваций, или почти 52 000 км2, в большей или меньшей степени покрыты лесом. Почти треть этих земель имеет «коммерческое» качество; это означает, что теоретически здесь могут произрастать леса, позволяющие заготавливать древесину на возобновляемой основе в объемах, достаточных для получения прибыли (Бюро по делам индейцев [БДИ] 1992а). В последние годы около 60 племен получали от 25 до 100 процентов нефедеральных доходов за счет деятельности, связанной с заготовкой древесины, а 130 племен входят в «Племенной лесной консорциум».
Плохая организация лесного хозяйства расстроила проводимые БДИ лесохозяйственные программы, при этом вырубка леса иногда предшествовала долгосрочной защите экосистем. Подобные проблемы затрагивают и государственные леса. Многие представители индейского и не-индейского населения в настоящее время осознают, что лес это нечто большее, чем просто источник древесины и других предметов торговли, и остро ставят вопрос о сохранении лесов перед своими руководителями и правительственными учреждениями.
Вода
Вода является наиболее важным ресурсом в западных штатах, где как раз и расположено большинство резерваций. Поэтому водные ресурсы являются предметом жесткой конкуренции и причиной конфликтов между племенами и не-индейским населением. Основным источником разногласий зачастую является тот факт, что индейцы законно «обладают» водой или правом на нее, тогда как кто-то еще - частное лицо, группа людей, организация, корпорация или местные власти - «стремятся» ее получить.
Индейцы и индейские племена, живущие в резервациях, обладают признанным правом на пользование водными ресурсами, однако объемы воды, на которые распространяется это право, пока еще количественно не установлены. Право основано на доктрине о сохраняемых правах на водные ресурсы, впервые признанной в ходе рассмотрения знаменитого дела … 1908 года в Верховном Суде, и позднее подтвержденной и уточненной при рассмотрении столь же важного дела … 1963 года. Идея этой доктрины состоит в том, что создание резерваций подразумевало сохранение за индейцами не только земли, но и права на использование водных ресурсов в объемах, достаточных для обеспечения жизнедеятельности резервации. Другими словами, правительство не могло поместить индейцев в резервации и при этом отказать им в праве на пользование водой, необходимой для жизни, ведения хозяйства и дальнейшего развития резерваций и их ресурсов.
Так как племена по-прежнему пользуются своим правом на воду, в то время как нагрузка на, и без того, чрезмерно эксплуатируемые водные ресурсы, связанная с ростом населения и развитием территорий на Западе, продолжает возрастать, будут обостряться и конфликты конкурирующих интересов. Как именно будет в конце концов решена проблема, если она вообще будет решена, пока неясно. Но ясно то, что индейские племена будут играть все более важную роль в посредничестве при разрешении конфликтов и отстаивании своих прав на воду в суде.
Насколько важны права коренных американцев на охоту и рыболовство, и какие основные разногласия существуют по поводу этих прав?
Когда европейцы впервые появились в южной и восточной частях континента в конце XV века, а на Аляске в середине XVIII века, охота, рыболовство и связанные с ними занятия являлись жизненно важными для населявших эти земли племен. Вполне естественно, что сохранение прав на продолжение этой деятельности стало центральной темой в ходе мирных переговоров и в процессе передачи земель, и было прямо или косвенно гарантировано различными договорами, соглашениями, законодательством или актами исполнительной власти. Эти права продолжают иметь решающее культурное и экономическое значение для сотен коренных общин и в XXI веке. …
Сказать, что споры вокруг прав племен на охоту и рыболовство в 48 штатах являются просто напряженными и трудноразрешимыми. Например, ряд конфликтов на северо-западе и в районе Великих озер привели к линчеванию и другим проявлениям насилия. Нижеследующие рассуждения касаются основных разногласий и в общих чертах дают ответы на ключевые юридические вопросы, которые лежат в основе этих разногласий. …
Противники договора о праве индейцев на охоту и рыболовство обычно сводят свои претензии к четырем основным положениям: (1) оно не справедливо по отношению к не-индейцам, (2) оно в основном незаконно, (3) оно является помехой для государственного регулирования охоты и рыболовства, (4) оно противоречит природоохранным задачам. Что касается несправедливости, положение вещей может казаться таковым по отношению к не-индейцам, когда местное племя имеет равное право или право «превосходства» по сравнению с их правами. Но такая точка зрения является вырванной их контекста. Индейские племена в 48 штатах уступили 98 процентов своих территорий по различным договорам и соглашениям с колониальными властями, федеральными правительствами и правительствами штатов. Сохранение за индейцами двух процентов их земель и права на охоту и рыболовство местного или регионального значения не кажется племенам, Конгрессу или судам несправедливым . …
Необходимо выделить пять основных моментов…
1. Во-первых, в законе четко определено, что создание федеральных резерваций подразумевает предоставление индейцам права свободно заниматься охотой и рыболовством на территории резервации без государственного вмешательства.
2. Во-вторых, когда племя уступает свои земли, оно сохраняет право заниматься охотой и рыболовством на всей или на части территории своих бывших земель. Сохранение этого права открыто провозглашалось и подразумевалось в самих текстах соглашений. Оно может быть приравнено к праву прохода по чужой земле. Многие племена штата Вашингтон, несколько племен Чиппева, Племя Кроу, Навахо, Южное Чейенне и еще несколько групп сохранили более широкие права, чем те, что действуют в резервациях. Эти права и права, действующие на территории резерваций, являются частью «доктрины о сохраняемых правах», упоминавшейся ранее в связи с правом индейцев на пользование водными ресурсами. Доктрина связана с хорошо обоснованной правовой концепцией, согласно которой сохранение права индейцев на землю подразумевало сохранение и других связанных с ним прав (например, права на охоту, рыболовство, капканную охоту, собирательство, пользование водой и т.д.) с целью способствовать культурному и экономическому развитию племен.
3. Третий ключевой момент состоит в том, что, обладая неограниченной (почти абсолютной) властью в делах индейцев, в отношении племен, признанных на федеральном уровне, Конгресс, а не правительства штатов, является последней инстанцией при урегулировании всех вопросов, касающихся охоты и рыболовства индейцев, которые относятся к категории сохраненных прав. Однако Конгресс редко использует свои полномочия, оставляя основную регулирующую функцию за племенами.
4. В-четвертых, в нескольких бывших резервациях, где федеральный статус племени был «отменен» и аборигенное право ликвидировано, право индейцев на охоту и рыболовство продолжает оставаться в силе до тех пор, пока оно не будет аннулировано особым постановлением Конгресса.
5. И, наконец, в отсутствие общепризнанного договора о правах, индейцы, находящиеся за пределами юридически установленной «индейской территории», подчиняются тем же законам, что и все остальные граждане США.
Что такое суверенитет племени?
… До того как европейцы появились в Западном полушарии, сотни индейских племен в силу исторически сложившихся обстоятельств были независимыми. Они самостоятельно вели свои дела и не подчинялись никакой внешней власти – ни европейцам, ни кому-либо еще – при решении вопросов, касающихся управления и политики племени. …
В результате контактов с евро-американцами изначальная сущность управления племенами безвозвратно изменилась. Сохранились некоторые традиционные элементы, такие как общий совет, но большинство племен приняли письменные законы и правовые кодексы. В настоящее время основные законы принимаются советом племени, а нарушения и внутренние конфликты рассматривает суд племени.
Конгрессом, исполнительной властью и Верховным судом признано, что право на самоуправление и управление принадлежащими индейцам территориями, которым племена обладают сегодня, восходит ко временам, предшествовавшим прибытию европейцев, когда племена были суверенными. Именно благодаря суверенитету племена некогда были полностью независимыми. С включением земель, населенных индейскими племенами, в территориальные границы Соединенных Штатов суверенитет был ограничен, но не уничтожен. В настоящее время в основе управления племенем лежат следующие три главных принципа:
1. Индейское племя в первой инстанции обладает всеми полномочиями любого суверенного штата.
2. Завоевание племен, включение их земель в территориальные границы и подчинение законодательной власти Соединенных Штатов по существу положило предел суверенитету в решении вопросов внешней политики племени, например, его праву заключать договоры (или развязывать войну) с иностранными государствами, но само по себе не повлияло на внутренний суверенитет племени, т.е. на его право на самоуправление.
3. Эти (внутренние) полномочия могут быть ограничены договорами и особым законодательством Конгресса, но в отсутствие специальных ограничений, индейские племена и их должным образом организованные органы власти наделены полным правом внутреннего суверенитета.
Феликс Коэн, 1979 г.
Поэтому основные характеристики суверенитета племени могут быть резюмированы следующим образом:
1. Правительству племени принадлежит вся полнота власти в решении любых внутренних вопросов;
2. Предотвращается вмешательство властей штатов в дела самоуправления племени;
3. Конгресс имеет полную (почти абсолютную) власть в ограничении суверенитета племени и, таким образом, в ограничении двух первых пунктов (Кэнби, 1981).
Конгресс обладает широкими полномочиями, и обязательства Соединенных Штатов могут быть ликвидированы даже без согласия племен. Конгресс может в одностороннем порядке аннулировать положения договора[1], корректировать право племени на самоуправление, уничтожить аборигенное и трастовое право на землю, и даже прекратить особые политические и трастовые отношения между племенами и федеральным правительством (решение суда: Соединенные Штаты против Уиллера, 1978 г.). Однако федеральная политика, способствующая самоопределению племен, начавшаяся в 1930-х гг. и возобновленная в 1970-е гг., создала возможности для того, чтобы племена сохраняли свой ограниченный суверенитет и могли справляться с произвольными или ошибочными толкованиями этого суверенитета, накопившиеся в течение последних 150 лет. И все же, межправительственные конфликты, по-видимому, всегда будут иметь место, а независимость племен по-прежнему будет оставаться проблемой с различных точек зрения.
Некоторые индейцы утверждают, что суверенитет племени остается полным даже сегодня, что индейские племена вообще не были завоеваны и что все федеральные законы или законы штатов, ограничивающие независимость племен, являются противоправными. Обычный аргумент федерального правительства состоит в том, что индейские племена сегодня являются почти суверенными, или «внутренними зависимыми» народами.
О’Брайен, 1989 г.
В чем значение и откуда происходит термин «самоопределение индейцев»?
«Самоопределение» является всеобъемлющим термином, который включает в себя множество концепций, в том числе возвращение к племенному образу жизни, самоуправление, культурное возрождение, развитие ресурсов резерваций, автономность, контроль над образованием и равноправный или регулирующий вклад в формулирование политики и все программы, являющиеся результатом доверительных отношений между коренными жителями Америки и федеральным правительством.
Современное общественное движение за расширение самоопределения возникло в начале 1960-х гг. с ростом числа пан-индейских организаций, которые требовали большего контроля над программами, влияющими на индейское общество. Однако первые выступления в поддержку самоопределения начались еще во времена Акта Реорганизации Индейцев (AРИ), принятого в
К 1920-м гг. усиление административной власти Бюро по делам индейцев фактически разрушило большинство ранее существовавших в племенах форм управления. Эта организация стала играть роль колониального администратора, проводила свои программы и осуществляла деятельность в резервациях в рамках политики, ставшей позднее известной как «патернализм». В словаре «патернализм» определялся бы как «политика или практика управления или обращения с людьми в «отеческой» манере, главным образом, в виде обеспечения их предполагаемых нужд, не давая им при этом ни представительства, ни ответственности».
В начале 1930-х гг. влиятельные политики в Вашингтоне должны были признать, что патернализм наносит ущерб племенам коренных жителей Америки. Реакцией на это на уровне Конгресса стал AРИ, который администрация Рузвельта назвала индейским "Новым курсом". Революционный для своего времени, AРИ все же был далек от современной политики, лозунгом которой является «самоопределение индейцев без ограничений». Тем не менее, он предоставил ряд возможностей для возрожденного самоуправления племен и осуществления определенных потенциальных прав суверенитета.
Но движение, возникшее в 1930-х гг., завершилось с началом бессовестной политики 50-х, стремившейся полностью отменить признание на федеральном уровне индейских племен, т.е. прекратить отношения между правлением племен и правительством США, с помощью законодательных и административных постановлений. Счета индейских племен и общин были закрыты, а возрожденный патернализм охватил оставшуюся часть территорий, населенных индейцами.
Коренной перелом во взглядах произошел в 1960-х гг. и был официально поддержан Ричардом Никсоном в
Уже давно федеральное правительство начало осознавать положение и строить свою политику в отношении индейцев исходя из понимания проблем индейского населения. Мы должны начать действовать на основе того, о чем сами индейцы уже долгое время нам говорят - это вопрос и справедливости и просвещенной социальной политики. Пришло время решительно порвать с прошлым и создать условия для новой эпохи, в которой сами индейцы своими действиями и решениями смогут определять свое будущее.
Впоследствии Конгресс обсуждал и в конце концов принял в